“公开、公平、公正”杭州市公共资源交易大厅的墙上端正悬挂着这样三组词语。每逢土地出让，这样的标语犹如警示标志般提醒着到场的竞价单位；而如今，土地出让的严肃公正性却遭到了市场质疑。
去年9月，杭城一知名开发商在某新兴板块豪夺一地块，楼面价近万元/平方米。然而仅10天后，杭州规划局网站上公布的一则关于该板块控制性详细规划局部调整公示的公告，却或将改变地块的命运。
据该公告，板块内部分住宅用地的开发强度将得到变更，其中上文中提到的地块，其容积率更有望从2.0升至2.5。这一变化的出现，立即引来市场多方声音。
虽然就杭州而言，市政府对商品房项目的规划控制可以说做得非常规范，但却有开发商想方设法提出调整申请，扰乱市场秩序。
对此有业内人士评论称，“先拿地再改规划”破坏了土地交易公平；但如何能够有效制止，却依然存在法律空白，只能靠开发商与相关部门自律。
■记者手记
别让《蜗居》
内幕上演
“潜规则”这个词总是与见不得光的交易联系在一起，而与“土地”放在一起之后，又多了一份难以言说的暧昧关系。
电视剧《蜗居》中有这样一幕：宋思明让亲近的开发商拍下公园项目，计划的都是先拍下地块后再改方案，把貌似不赚钱的项目转化成盈利空间非常充沛的项目。这里说的就是拿地的“潜规则”。
尽管有业内人士指出，在杭州，绝大多数开发商均符合操作规范，随着房地产开发透明度越来越高，这种现象也会越来越少。但我们不得不正视的是，这个在暗处不断涌现的“小动作”，实际上是对同时参与竞价的其他开发商的不公。
2005年，首度入杭的嘉里置业摘牌浙大湖滨校区。据嘉里集团提出的杭州嘉里中心概念性规划方案，地块上将建造起一个集大型综合性商场、五星级酒店、写字楼、大型停车场和公共广场于一体的杭州嘉里中心，其中五星级香格里拉大酒店的塔楼建筑最高处将为85米。
这一方案没有破坏“建筑基本控高（限高）按25米控制，局部可适当提高，但超25米部分的建筑面积控制在总面积的1/4以内”的地块挂牌文件要求，但却触碰了西湖周边的限高标准。辗转调整，目前嘉里中心的高度被调整至48米。
事实上，像嘉里中心这样的项目，由于关注度高，变更后的规划在公示中才受到市民质疑，最终被迫更改的。而绝大多数的规划变更，市民并不知情，而这样的项目又有多少呢？
中国指数研究院杭州分院曹旭东在分析中称，作为以市场为主体的市场化运作的房地产市场，政府需求的是资源的最优化配置。“在对房地产开发商更改规划进行审批的过程中，政府会根据当前的实际情况和对未来的预测，力保房地产市场供需总量的平衡，使住宅、写字楼、商业、公建等楼盘的设置达到最优比。”
我们可以理解城市资源“最优化”的导向，那么又该如何理解开发商提出的要求？再回头看《杭州市土地管理规定》，在“确需改变用途或提高容积率的项目，应当经过相关上级部门批准”一条中，“确需”二字的理解方式着实值得商榷。
应该说，相关部门并非民众所想象的渎职，只是在规范过程中依然存在操作漏洞。
近年来，杭州“地王级”地块规划调整的案例不在少数，如备受关注的市中心某地块，拿地至今已过三年却迟迟不见动工踪迹，据称因规划问题被拖成了“老大难”；又如如今已开始预约的市中心另一地块，当时旨在打造“超百米住宅”，却因地块位置在航空线路之下而撞上了限高问题，最终则通过多方协商，“幸运地”通过了审批。
无独有偶，去年底面市的城西——“话题楼盘”，也曾因将部分公建改成了住宅而引得市场质疑。当时，楼盘一相关负责人这样回应：“地块周边很多都是商业区，而在整个杭州房地产市场上，商业区相对缺乏回报；说得难听点，就是造商业写字楼不一定卖得出去。”
事实上,在杭州土地用途调整的楼盘不在少数。位于三墩的西港新界B区块就曾进行过土地用途调整。由于调整后开发商没有补交土地出让金，至今该区块的房子还不能办理产权证。
“既然大调容易引起市场非议，那就微调，其实无非是调多少而已。”一位业内人士这样表示，“一些项目尤其是地王级项目，由于成本压力大，规划需要一定时间，规划控制调整也相对留有空间，这也成了开发商与相关部门之间心照不宣的‘潜规则’。”
中国指数研究院杭州分院研究总监曹旭东表示，在项目实际操作过程中，开发商要考虑到楼盘风格、外立面等，以及与周边配套设施相符合程度，因此当建立在理论上的规划与实际想冲突时，就有必要在原有风格的基础上，进行一些必要微调。
曹旭东表示：“很多开发商钻了相关法令的空子，将公建、商业用地改为住宅，主要原因是住房相对于公建和商业来说利润高，收效快，增值空间比较大。”
“地王”更改规划是常态
而在全国市场，据了解，从2006年、2007年频现地王以来，地王更改规划很常见。甚至有媒体报道称，全国至少有半数以上的地王都调整过规划。
据了解，2007年北京的大兴地王——北京金融街开发拿得的黄村孙河组团地块由容积率1.5、控高18米，调整为容积率2.1，控高30米。同年，由华润置地（武汉）发展有限公司竞得的门头沟新城冯村地区(一期)居住项目用地，也大幅调整了地块容积率。
今年1月，北京一地王提出增加建筑高度的规划调整方案，却引得网友在某网站“征集万人签名——万民书递送北京规划委抗议中化方兴修改北京地王规划”的愤怒发帖，并引发数以万计的网友关注。
据业内人士分析，地王更改规划主要有增加容积率提高可售面积、增加高度改变产品性质、更改用地性质等方式，为了降低开发成本，还有地王跟地方政府协商更改付款方式，甚至索取地价回扣。“经过一番后期调整后，地王的价格非但不算昂贵，甚至低于市场价，因此，地王更改规划非常普遍。”
值得注意的是，“地王”背后，往往是强大的房企实力及资金实力的支撑。“这些房企的实力和资源都十分强大，无论是自有资金还是银行授信，中小开发商都远不是其对手，而改规划的做法对其而言也早已不是稀罕事了。”一位来自北京的律师这样评点如此现象。
拿地开发商提前介入规划
而与“拿地再改规划”行为相对的是，一些聪明的开发商，从有拿地意向之初就“积极”与相关部门就规划问题展开接洽。
去年，主城区一地理位置极度优越的宝地出让之前，地块的出让信息两度悄然变更，其中住宅用地比重逐步增加，商业用地则依次减少，地块“豪宅指数”在出让前便逐级升高。最终，地块毫无悬念地落入了本土大鳄手中。知情人士透露，该大鳄的积极接洽与地块数次“变身”有着紧密联系。
而更有甚者，可为项目量身打造地块规划。一位不愿透露姓名的项目负责人告诉记者，其所在公司正在与浙江一城市的相关部门洽谈。“我们公司主要负责的是商业运作这一块。只要我们手上有项目，而地方政府那边也有这方面需要，双方就可以谈。”
该负责人表示，一旦交涉顺利，当地政府就可以按照指定公司的条件制定土地出让条件，“可以说，这样的出让条件具有排他性，也就是唯一性，即最终可以实现定向出让。实际上，这样的情况在全国各地都有。这种定向出让的好处是，拿地价格不会很高，但拿地单位的进驻可以对地块所在区域起到很大的带动作用；而这样的情况不仅政府乐意，开发商也乐意。”
“开发商提前介入的案例现在已经越来越多。”一位业内知情人士告诉记者，开发商提前介入的原因，正是由于“先拿地、再改规划”的手续过于繁琐，且审批也较为困难。
把关严格难挡逐利欲望
记者查阅了杭州市土地管理相关条例，据2003年颁布的《杭州市土地管理规定》，其中针对“国有土地使用权转让、出租、抵押及改变用途”一条有着明确说明。条例指出，确需改变用途或提高容积率的项目，应当经过相关上级部门批准，并补充签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。调整土地使用权出让金的具体办法，由市人民政府依法作出规定。
而在去年6月，国家住房和城乡建设部、监察部也颁布了《关于对房地产开发中违规变更规划、调整容积率问题开展专项治理的通知》，再度重申规范房地产开发操作的重要性。
“杭州市场与许多城市的情况有所区别，大约在2005年后，市政府对商品房项目的规划控制可以说做得非常规范，目前‘先拿地再规划’的案例较为少见。”一位业内人士这样告诉记者，“尤其是容积率基本上不会突破，国土局对此要求非常严格。”
该业内人士表示，即使是事后更改，眼下的案例基本上均为“技术性调整”：“以前，开发商过多地关注如何改变容积率，而现在则非单纯地牟取市场利益，而是为了打造出更适合居住的产品。”
该人士举例称，如土地出让时容积率太高，达到2.8、3.0甚至以上，就可能与限高产生冲突；或者由于达不到日照标准，开发商会申请将建筑拔高；又比如开发商一口气夺得了几块地，那么拿地之后，地块之间的原城市规划道路就将变为小区组团间的道路。“这些都是客观存在的不可抗因素，且都是为了居住而作出的规划努力，因此只要遵循合理的调整要求，相关规划审批部门都可以理解。”
“规划调整，不可能离开‘牟利’二字。”一位开发商这样告诉记者。“如果说调整是为了打造出更适合市场的产品，也或多或少地与开发商的逐利本质脱不了干系。毕竟只有产品好，才能卖得好，开发商也才能从中获得利润。所以说，双方的作用力是相互的。”
有律师分析认为，“先拿地再改规划”破坏了土地交易公平性，一旦开了口子形成风气，必然殃及整个市场秩序，相关部门的公信力也会下降，还有可能滋生腐败。“但是如何有效制止这种做法，实际上存在法律空白。目前仅能靠开发商与相关部门加强自律，市场加大监管。”
时报记者 王晋 实习记者 彭坤 文 余艺民 摄
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