1月17日，上海一名城管人员在执法过程中被卖皮夹子的小贩刺死。这不是第一起，也绝不是最后一起发生在城管和小贩之间的冲突。
尽管最终付出生命代价的是城管人员，但人们已经习惯于把城管作为一种反面的形象来加以讨论。
作为城市管理中的执法者，城管的身份极其尴尬——违反城市规定的相对人，越来越不对这类执法者心存畏惧，甚至奋起反抗，跟他们在街头扭打。——这应该是中国目前唯一从心理到行动都被鄙视的执法者。
为什么城管和小贩总是发生冲突？城市管理中可以没有城管这个职业吗？城管和小贩的冲突真的无解吗？
北京大学社会学系博士刘阳，曾经在北京各级城管队伍实习了整整一年，他在本周接受《评论周刊》记者采访时表示，屡屡发生冲突，是因为城管是一个非常非常弱势的群体，他们身心压力巨大。而根源在于城管制度的不完善。
A
取消城管，是不负责任的说法
评论周刊：在城市管理中，城管这个职业存在的必要性有多大？
刘阳：现在有种肚皮和脸皮之争，生存权和环境权之争，很多类似的说法。但仔细想一下，这个说法是不成立的。你说生存权和环境权相比，好像生存权比环境权更重要。所以小贩就可以摆摊了。这个逻辑是这样。那你想一下，财产权和生存权，哪个重要？
评论周刊：还是生存权重要。
刘阳：对。那么小偷偷东西就合法了吗？按照上面的逻辑，他生存不下去了，只有偷东西他才能活下去，偷的只是财产权嘛。所以这里不能把问题归结为很抽象的不同的权利之间的冲突。
评论周刊：城管在城市管理中发挥什么主要作用？
刘阳：城管的职能是维护城市公共的空间和公共的利益。城管存在的正当性就在于此，一个城市里边它是有公共空间的，这个公共空间是属于所有城市居民的，不能被一部分人占用来谋取自己的私人的利益。取消城管是一个非常不负责任的说法。
小贩之所以在街上摆摊，他获取利润的最重要的一点，就是他占据的公共空间越显要，价值越大，他的利润就越高。那么他这种获取利润实际上就是损害了公众的利益。
评论周刊：所以城管难免要和占用了公共空间的小贩发生摩擦？
刘阳：对。实际中的问题出在哪？就是这个公共空间的边界，你在大街上摆摊，在小巷里摆摊，和在居民区里摆摊，他对公共利益的损害程度是不同的。但是现在城管法规的规定，过于笼统。没有从维护公共空间的角度来出发，来设定哪些是公共空间的边界，哪些是小贩可以谋生同时又不伤害大家利益，这样的边界没有确定下来。
B
城管的出现，解决了多头执法等弊端
评论周刊：你在路上随便停车，这个城管要管；你随便摆摊，城管也要管。实际上，无照摆摊是工商的工作范围，乱停车属于交警的范围，城管这个职业目前身兼多项职能？
刘阳：没错。比如说，在街面上的无照经营，归城管管；如果是在大市场里面的无照经营，这个就归工商管了。
为什么看起来是交警的，是工商的职能，交给城管来管呢？这就涉及到更加深的问题。
以前的行政管理体制，就是一统到底。城管在最初设置的时候，是促进行政管理体制的改革。当时我们国家有很多个行政管理部门，每个部门从立法到执法，都是自己做，这样容易产生腐败。没有监督，没有制约。把他们执法的权力单独列出来，由城管集中来做，这样就经济了。原来每个部门都有自己的执法队伍，是七八个大盖帽管一个市场，现在把七八个大盖帽都归到一个城管队伍里，集中起来管理，这样就更有效率了。从理论上还能形成对其他部门的制约。当初是这样的一个立意。
评论周刊：城管这个职业是我国特有的？国外对城市公共空间的管理是谁来做？
刘阳：国外的城市管理，主要是由警察来做。他们相对比较轻松，做的事情比较少。
评论周刊：初衷就是让他们承担交警、工商、卫生等部门的一部分执法功能？
刘阳：城管是19９６年北京开始试点，19９７年北京开始正式实行。１０年多一点。
跟城市管理有关的这部分执法的职能，移到城管这边来。所以看起来城管好像什么东西都管。不过在实际操作中，困难就很大了。
C
打城管不算“袭警”，城管很弱势
评论周刊：现在媒体上经常能看到小贩跟城管争吵、扭打，甚至有城管被刺死这样的新闻，但即便是这种情况下，大家还是倾向于错的肯定是城管。同样的执法者，好像敢跟警察动手的人不太多。
刘阳：城管为什么老是会跟小贩发生冲突？根本原因在哪？就在于这是一个非常弱势的群体。从理论上来讲，城管是行政执法，应该像警察一样，不光人身不应该受到攻击，而且其执法行为也应该有法律的强制保障。但为什么强制保障始终没有？
原因在于，首先，城管法规在规定的时候，并没有一个很充分的理论上的思考。不管是地方法规也好，政府规章也好，没有进行充分的酝酿，调研也没有充分地去做，立法非常草率，一些专家拍拍脑袋，相关的政府部门官员拍拍脑袋，就把这个法规定了。执行起来缺乏操作性。
这就产生什么问题呢？立法的成本很低，但执法的成本很高，不合理的时候，就危害了法规本身的权威。这个法规本身没有权威了，你这个执法人员哪里还有权威呢？
评论周刊：也就是说制定当初就不完善？
刘阳：我举个例子吧，北京市政有一个规定，几个单位在一栋楼里或一个院子里的话，门口只能有一个大牌子，不能把各个单位的牌子都挂出来。我在城管实习的时候，有城管队员跟我说，北京海淀区区政府有五块牌子，区政府、区委、人大、政协等，按照北京市的市容规定，城管队员是不是要过去把那个牌子给揭下来呀？这就是一个极端的例子。谁敢去揭这个牌子呀？
法规本身定得就不合理，没有办法真正操作。
这是一个层面。还有一个层面，恰恰是因为这个法规定义之后，不可能普遍地严格地执行，这个时候在实际操作中间，对谁适用这个法规，适用到什么程度，这个在很大程度上是城管队或城管队员他们的自由裁量，这就意味着巨大的权力滥用的空间。
比如法规规定所有违章建筑都要拆，但实际上不可能所有的都拆，那么拆谁不拆谁，这其实是由城管队或城管队员自己来判断的。你跟我不好，我就拆你。他给我好处，我就不拆他。
评论周刊：有选择性地来执法？
刘阳：对。因为法规不合理，所以在实际执法中必然会有自由裁量。在这种情况下，就有产生权力滥用的风险，就使得政府不敢把真正的执法权力保障放手给城管。
评论周刊：所以当初设立城管这个职业的时候，就没有给其很大的执法权力？
刘阳：城管的执法权力，起作用的，一个是罚款，一个是证据保存。比如你在大街上卖水果，把你的水果摊扣下来，作为证据保存下来。但问题是，我想罚你的款，我想抄你的车，你要不给我怎么办？后边没有了。不像警察，你抗法我可以拘留你。也就是说，城管的权力是没有保障的，实际上等于是没有权力。
评论周刊：你要罚我的款，我不给你罚，你要扣我的车，不给你扣，可能就出现你追我跑的情况？
刘阳：跑了就没问题了，现在是反抗。不听你的，你就没有后续的威慑力。而且打了城管，也不像打警察那样算是“袭警”。
D
今非昔比
城管普遍压力大
评论周刊：也就是说，当初在制定法规或规章的时候，城管的尴尬就已经存在了，只是说还没有显示出来？
刘阳：对。为什么刚成立城管的时候，虽然当时其的权力也没有法律保障，但没有像现在这样多的暴力冲突？这是因为，一开始，老百姓是怕城管的，城管当时也没有媒体的曝光。城管一来，小贩马上就跑。不会出现正面的直接的冲突。当然，城管对小贩也是很严厉的，有时存在有暴力的情况。当时是没有对抗的，暴力只是城管对小贩的暴力。那个时候，城管的工作效率其实是非常高的。像北京，城管成立没两年，北京市容就大大改观。
这几年，国家提倡和谐社会，以人为本，公民的权利意识也上升了，这个时候如果城管再用暴力手段，他们自己也会受到巨大的压力，不太敢做。他们不太敢做的时候，小贩的胆子就大了，敢于违抗城管执法的命令。然后就起冲突。
执法起来没有权力，就会造成城管和小贩之间的互动没有效率。第一次劝告你，不要在这儿摆摊了。第二次回来看到你，把你轰走，或者把车扣下来。几次互动之后，冲突就起来了。结果就是，不是暴力抗法就是暴力执法。
评论周刊：现在大家都不怕城管了。
刘阳：现在的城管队员也很受伤害，压力很大。他们有很多人精神状况非常不好，执法效率低，不断加班，长年累月，就出现好多问题。还有比例相当高的，是离婚了。尤其是女性城管队员，因为不能很好地待在家里面，离婚了。
评论周刊：城管这个产物有没有积极的意义？
刘阳：中国近十来年城市化的发展非常迅速，咱们在国内可能不太感受得到，在西方看来是很吃惊的，这里面有很多因素，其中城管的作用是不可抹杀的。市容市貌，城市变迁，从历史上来看，应该有城管的功绩。但是现在城管的地位很低，城管人员被骂，被侮辱，被鄙视。这跟城管制度有关。
E
小贩“淘金”
不应损害公共空间
评论周刊：小贩跟城管的冲突，一直是比较激烈的，广州城管前几天提出设立一个“临时摆卖摊区”的构想，您认为这能解决问题吗？
刘阳：理论上好像会缓和一些。但问题在于，像北京和广州这样的大城市，外地人口涌进来的压力非常大，你这个区域划了个地方可以给小贩经营的话，那他赚了钱之后，其他人看到了，还会想涌进来，你划定的地方就永远不够。除非你把全中国人都城市化了。
评论周刊：在城管和小贩的问题上，大家都会觉得，大部分小贩是为生活所迫。
刘阳：有一部分是。比如城市里下岗的生活困难的人。而很多外地来城市进行无照经营的人，有些是来“淘金”的，我不认为他们全部真的出于生活所迫，我非常赞成他们找机会淘金，但是，我不认为任何一个特定的城市政府，有义务以损害自己城市的公共空间为代价去帮助他们实现这种权利。他们实现这种权利应该通过别的方式。这跟城管问题是不同的问题。
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